Les résultats des élections de mai 1999 et la formation
d'un nouveau gouvernement, dont la famille P.S.C.-C.V.P. avait
été bannie et dans lequel de nouvelles formations
faisaient leur entrée, avaient soulevé un vent
d'enthousiasme dans le pays.
Dans son éditorial de juin '99, le mensuel du GERFA se
félicitait d'ailleurs de la déroute des partis
clientélistes et espérait pouvoir saluer bientôt
une autre façon de gérer le service public.
L'espoir fut de très courte durée puisqu'en octobre '99,
nous dénoncions déjà le premier plan
précipité de VAN DEN BOSSCHE qui, faisant fi du principe
de précaution, se piquait d'orienter la fonction publique dans
une dynamique commerciale et de client qui lui est totalement
étrangère !
Pendant près de trois ans, le ministre de la Fonction publique
va mettre en route ce qu'il nomme pompeusement sa réforme
« COPERNIC » et qui se réduira finalement à
la nomination de « top managers » politisés,
à la multiplication de structures parasitaires, à la
suppression malencontreuse de certains services, tout cela
complété par un recours à des audits, chasseurs de
têtes et sociétés privées de tout genre
grassement rémunerées et par une politique de promotion
extrêmement couteuse.
Pendant trois ans, VAN DEN BOSSCHE a dépensé sans compter
(plus d'un milliard de francs par année) et laisse la fonction
publique dans un état de ruines et de confusion indescriptible.
Il s'impose maintenant de reconstruire et de remettre sur le
métier les options que le GERFA défend inlassablement
pour les services publics en général et pour les services
public fédéraux en particulier.
Certes, le GERFA ne limite pas son examen aux seuls ministères
et services secoués par la tempête de VAN DEN BOSSCHE. Il
porte également sa réflexion sur l'ensemble des services
fédéraux et sur les règles qui doivent
prévaloir dans les relations avec les usagers.
Dans cette optique, le GERFA peut apporter sa capacité d'analyse
des causes structurelles des
« dysfonctionnements » constatés, ainsi
que des propositions précises et concrètes permettant des
réformes de fond..
Fort de l'indépendance matérielle et morale de son
organisation et de la compétence collective de ses membres
présents dans tous les secteurs du service public, le GERFA
n'exclut a priori aucun domaine de la vie publique de ses
préoccupations, à condition que les positions à
prendre soient fondées sur un examen sérieux
sanctionné par un débat démocratique.
Trois options de base guident son action :
- il faut mettre un terme à la politisation partisane des
services publics (ministères, parastataux et
pararégionaux, services communaux, enseignement, magistrature,
services de police, A.S.B.L. subsidiées, etc.) au moyen de:
— réformes des carrières mettant en pratique les
principes simples que le GERFA a élaborés avec ses
membres répartis dans tous les services publics ;
— création d’Écoles d’administration, de magistrature, etc.
- Les remèdes aux maux dont souffre le service public ne
résident pas dans la privatisation, mais dans sa volonté
des se réformer lui-même. Le service public doit viser
cette forme supérieure de rentabilité qu'est
l'efficacité sociale. II peut certes apprendre du secteur
privé, mais n'a pas de leçon à en recevoir.
- Pluralisme n'égale pas neutralité. L'État et
les services publics sont aujourd'hui, à juste titre,
critiqués de toutes parts. On leur reproche leurs structures
archaïques, leur gestion déficiente et leur politique
budgétaire.
Les agents des services publics eux-mêmes ne sont pas
épargnés : leur « image de marque »
auprès du citoyen est défavorable. On met en cause non
seulement le cout qu'ils représentent pour la
collectivité face aux services qu'ils lui rendent, mais encore
l'inertie, l'irresponsabilité ambiante, la pénalisation
de l'initiative et le cancer proliférant du clientélisme
partisan.
Pour le GERFA, ces critiques souvent justifiées trouvent leur
origine, non dans la paresse ou l'incompétence supposée
de tel ou tel agent, mais dans des structures confiant quasiment tous
les leviers de décision à des personnes
sélectionnées selon leur allégeance à tel
ou tel pilier, parti, syndicat, homme politique local, président
de parti, etc., indépendamment du principe
d'égalité de tous les citoyens devant les emplois publics
(article 10 de la Constitution), ainsi que des plus
élémentaires vérifications de compétences.
Déjà en 1981, lorsqu’il s'était
constitué autour de quelques fonctionnaires de ministères
et parastataux, le GERFA était conscient de ce malaise et
souhaitait y remédier.
II s'adresse à présent aux agents des services publics de
toutes catégories et de tous niveaux, en ce compris le personnel
de l'enseignement, des communes, de l'ordre judiciaire, des forces de
police, et ambitionne un rôle de mouvement politique
— dans la mesure où il aspire à un meilleur
gouvernement de la Cité — qui se veut pluraliste,
dans sa composition comme dans ses pratiques.
Le GERFA ne se contente pas de critiquer, mais s'efforce de faire
des propositions constructives, pratiques, qui deviendront
réalistes lorsqu'un large mouvement de citoyens, relayés
par leurs représentants politiques, s'en emparera et exigera une
réforme de fond, bien pensée, appliquée avec
rigueur.
Depuis un demi siècle, le clientélisme partisan, qui
confie à des structures privées, intégrées
aux partis et aux syndicats traditionnels, la gestion de la chose
publique ainsi que des emplois qu'elle procure, n'a fait que se
développer et se professionnaliser, suscitant la création
et le développement parasitaire d'un ensemble de structures
occultes — mais dont l'existence est connue de tous —
parallèle aux organes et procédures officiels sans cesse
contournés et biaisés.
Une association de quelques milliers de membres et sympathisants, aussi
capable soit elle, ne peut prétendre renverser un tel
système à elle seule, surtout si elle prétend se
placer dans le cadre d'un système démocratique !
Comme on l'a écrit ci-dessus, la réforme COPERNIC n'a
atteint aucun des objectifs que le ministre lui avait assignés.
Il n'empêche qu'elle a laissé de nombreuses traces
négatives dans la fonction publique qui l’empêchent
de fonctionner avec efficacité, que ce soit dans l'organisation
des examens de recrutement et de carrière, ou encore dans la
désignation des « top managers », ou encore
dans la multiplication des structures inutiles et la valse des
appellations.
1. Examens de recrutement
La réforme des examens de recrutement a abouti à
remplacer le principe du concours par le principe de l'examen,
appelé « sélection comparative ». Ce
mécanisme aboutit finalement à ne plus tenir compte du
classement et a déplacer le centre de gravité de la
sélection du Secrétariat permanent de Recrutement (SELOR)
vers les départements et organismes d'intérêt
public tout en réduisant d'autant les garanties
d'objectivité (les départements et organismes
intéressés constituent en effet les jurys et le S.P.R. se
limite à en désigner le président qui devient une
sorte de notaire, chargé d'avaliser le choix; par ailleurs, les
départements bénéficiaires auront toujours
tendance à privilégier les lauréats qui
travaillent en qualité d'agents contractuels au détriment
des lauréats mieux classés mais inconnus).
Le GERFA propose donc de rétablir de manière claire et
rapide le système du concours organisé par le
Secrétariat permanent de Recrutement et donc d'attribuer les
emplois en fonction de la place obtenue au terme d'épreuves
objectives et utiles à la fonction. Dans ce même ordre
d'idées, le GERFA demande la suppression de toute épreuve
de type « profil » de personnalité dont le
caractère subjectif et arbitraire est largement
avéré ; il demande également la suppression
radicale des recours couteux aux firmes de sélection
privées, largement inadaptées à la
sélection opérationnelle des agents des services publics.
Pour ce faire, il y a lieu d'abroger l'arrêté royal du 22
décembre 2000 concernant la sélection et la
carrière des agents de l'État et de rétablir
l'arrêté royal du 17 septembre 1969 tel que modifié
jusqu'au 19 avril 1999 afin d'y intégrer les nouvelles
épreuves objectives.
2. Examens de carrière
La réforme a abouti à supprimer l'examen 20E (ancien
grade de sous-chef de bureau) et à intégrer dans chaque
niveau des épreuves multiples appelées « mesures de
compétences ». Le système de « mesures de
compétences » est à la fois complexe et lourd et
n'atteint pas les objectifs annoncés : en effet, la
multiplication des mesures de compétences (jusqu'à 5 ou 7
par niveau), limitée à des enjeux barémiques,
implique une organisation démesurée, d'autant plus
inadaptée que leur programme n'est pas adapté aux
exigences de la fonction puisqu’il s'agit d’un test
informatique centralisé.
Le GERFA propose donc de supprimer les mesures de compétences,
de rétablir l'ancienne nomenclature des grades et un examen de
haut de gamme à l'intérieur de chaque niveau.
L'opération COPERNIC a manqué son but principal, à
savoir la dépolitisation, puisque tous les « top
managers » ont été nommés grâce
à l'appui d’une une famille politique du gouvernement.
Le système de sélection qui leur a été
appliqué, outre le fait qu'il ne présente aucune garantie
d'objectivité, a été largement manipulé
d'autant que l'interview, d'une part, et le verdict final du jury,
d'autre part, ont permis de rattraper les candidats politisés
qui avaient échoué à l’
« assessment ».
Pire, la plupart des « top managers » exerçaient
déjà des fonctions similaires, voire identiques. Il n'y a
donc aucune raison pour qu'ils perçoivent soudain des
traitements indécents (9.000.000 F pour un secrétaire
général et 5.000.000 F pour un manager N-1), qui font fi
de leur travail réel, d'une part, et d'une tension socialement
acceptable des rémunérations dans la fonction publique,
d'autre part.
Le GERFA propose donc dans un premier temps de revoir les traitements
des « top managers », de les réduire aux
barèmes antérieurs et de supprimer le système de
mandat tel qu’ il a été instauré par
l'arrêté royal du 29 septembre 2001.
Cette décision sera tout à fait légale puisque les
« top managers » ont été nommés par le
Roi et se trouvent dans une situation statutaire à laquelle la
loi du changement peut être appliquée. Leur
rémunération peut donc être réduite à
un niveau décent, pour autant que la mesure ne soit pas
rétroactive.
Dans un deuxième temps, le GERFA propose un système de
carrière basé sur un autre type de sélection (
voir rubrique III, D).
La réforme COPERNIC a en fait créé deux types de services publics :
— d'une part, les services classiques reprenant grosso-modo les
compétences des anciens ministères et baptisés
services publics fédéraux ;
— d'autre part, les services de programmation reprenant une
compétence déterminée d'un ministère.
Ce double système ne présente aucune utilité,
sinon de doubler les services généraux et de multiplier
les cabinets, dans le jargon COPERNIC les cellules stratégiques.
Il s'impose de revenir à des organigrammes clairs basés
sur un nombre limité de ministères et donc de
réintégrer les services de programmation dans leur
ministère d'origine.
Par ailleurs, la réforme COPERNIC a imaginé un certain
nombre de structures dont la plupart n'ont d'ailleurs pas vu le jour.
Ainsi, par exemple, le plan COPERNIC avait pour objectif de supprimer
les cabinets et de les remplacer par des cellules stratégiques.
Aucun cabinet n'a été effectivement supprimé.
Seuls les cabinets du Premier ministre et du ministre de la Fonction
publique ont été supprimés sur papier, mais cela
n'a rien changé dans les faits.
De même, le comité de direction, le comité d'audit
sont autant d'organes « virtuels » et inutiles
qu'il s'impose de supprimer.
La réforme COPERNIC a remplacé beaucoup de
dénominations par d'autres souvent peu compréhensibles ou
incorrectes sur le plan linguistique.
Ainsi, le GERFA propose de revenir à la dénomination de
ministère en lieu et place de service public
fédéral auquel est accolé le nom du
département.
Ainsi, l'appellation « service public fédéral
Personnel et Organisation » est non seulement incorrecte en
français (il faudrait en effet dire : service public
fédéral du personnel et de l'organisation), mais aussi
est beaucoup trop longue par rapport à l'ancienne
dénomination ministère de la Fonction publique.
De même, les dénominations des « top managers
», N (pour identifier le president) et N-1 (pour identifier le
directeur général) sont totalement
incompréhensibles et il s'impose de revenir aux grades
classiques de directeur général et secrétaire
général.
Enfin, l'appellation SELOR peut être remplacée
avantageusement par l'ancienne dénomination Secrétariat
permanent de Recrutement.
1. Un statut et non des contrats
— Le statut établi par la loi ou le règlement est
général et s'applique de manière identique
à tous les agents se trouvant dans la même situation.
— Tous les citoyens sont égaux devant l'accès aux
emplois publics : le recrutement n'est tributaire que de la
compétence et des capacités, sanctionnées en
principe par la réussite d'un concours.
— Une fois sa nomination à titre définitif acquise
lorsqu'il a satisfait à un stage dont la durée est
limitée, l'agent a droit à la stabilité de
l'emploi : il ne peut être mis fin à ses fonctions que
dans les cas prévus par le statut, soit pour des raisons
objectives (âge de la retraite, démission offerte,
survenance d'une incompatibilité), soit par révocation
disciplinaire ou par licenciement pour cause d'invalidité ou
d'inaptitude professionnelle, au terme de procédures
réglées et contradictoires qui permettent à
l'agent de faire valoir ses droits. Il est à noter que
même la suppression d'un service public ou de ses missions en
tout ou en partie n’entraine pas la perte de la qualité de
fonctionnaire, mais sa « mise en disponibilité par
suppression d'emploi » , en principe avec maintien du
traitement et droit à la réaffectation dans un autre
service public.
— L'agent a également un droit à la carrière
(promotion) selon des critères objectifs (examen,
ancienneté, comparaison des titres et mérites...) et des
procédures réglées et contradictoires en cas de
désaccord.
Ces conditions ne sont pas des privilèges, mais des garanties
liées aux lois du service public, en particulier la
continuité, l'universalité et l'accès égal
au service, ce qui nécessite la stabilité des fonctions
ainsi que l'indépendance et l'impartialité de ceux qui
les exercent.
2. Des principes généraux établis sur une base constitutionnelle
Actuellement, le statut des agents est toujours réglé par
le pouvoir exécutif (arrêtés). Il nous semble
fondamental que le statut des agents de la fonction publique
— comme dans la plupart des pays de l'Union
européenne, en Suisse ou aux États-Unis —
fasse l’objet d'un véritable débat
démocratique et soit donc fixé par la loi.
Beaucoup de Constitutions étrangères attribuent non
seulement au législateur cette compétence en
matière de fonction publique, mais édictent souvent
elles-mêmes des règles qui leur paraissent fondamentales.
Devraient être soumis à révision :
— l'article 107, alinéa 2 (« Le Roi
nomme... aux emplois d'administration
générale » ), afin d'y préciser que les
principes du statut des fonctionnaires doivent être
établis par la loi, le décret ou l'ordonnance.
En effet, l'interprétation actuelle de l’article 107, en
faisant dériver de manière illogique le pouvoir de
réglementer du pouvoir de nommer, livre le statut de la fonction
publique à la discrétion du gouvernement, ce qui
crée un climat d'insécurité juridique et contribue
indirectement au fléau de la politisation ;
— l'article 10, dont l'alinéa 2 énonce le
principe de l'égal accès des Belges aux emplois publics ;
ce grand principe peut facilement être bafoué, si deux de
ses conditions essentielles : le recrutement par concours et le
caractère statutaire des emplois, ne sont pas
réalisées. Nous souhaitons donc qu'un alinéa 3
précise que les emplois des administrations publiques sont
pourvus par concours et occupés par des personnes nommées
à titre définitif et soumises à un statut
légal, sauf les exceptions établies par la loi.
3. Des statuts établis par la loi, le décret ou l'ordonnance
À défaut d'une loi (fédérale) applicable
à tous les services publics (pouvoirs locaux compris) qui
permettrait de dégager des principes et des droits communs,
notamment l'objectivité du recrutement et la mobilité,
(condition nécessaire d'une véritable garantie de
l’emploi), et éviterait une inflation règlementaire
totalement stérile, le GERFA préconise au moins :
— une loi fédérale pour les principes du
statut de l'ensemble de la fonction publique
fédérale ;
— un statut commun aux agents des services et des personnes
publiques relevant de la compétence de la Communauté
française, de la Région wallonne (y compris les pouvoirs
locaux) et, sinon de la Région bruxelloise, au moins de la
Commission communautaire française, qui garantirait la
mobilité entre eux (accord de coopération soumis à
l'assentiment des assemblées ou, plus démocratiquement,
délégation de la compétence normative aux
parlementaires de la Communauté ;
— une concertation, au sein de la Conférence
interministérielle de la Fonction publique, sur les
modalités techniques d'équivalence des grades et des
échelles barémiques entre l'État
fédéral et les Communautés et Régions, si
l'on veut éviter un cloisonnement absolument étanche.
4. La priorité à l'emploi statutaire
Il s'impose de prohiber des recrutements sous statut précaire
dans les services publics (contractuels et contractuels
subventionnés) et d'abroger les dispositions légales et
règlementaires qui les permettent.
Il faut donner la priorité aux lauréats des concours
organisés par le Secrétariat Permanent de Recrutement
(S.P.R) et qui attendent dans les réserves de recrutement.
Pour combler les besoins de personnel, il faut enfin organiser efficacement le système de mobilité.
5. La dépolitisation commence par le sommet
Au cours des dernières années, de nombreux
dysfonctionnement sont apparus dans le recrutement puisque le plan
COPERNIC a permis la politisation systématique de la haute
fonction publique fédérale.
De la qualité du recrutement dans les services publics
dépend en grande partie la qualité des services qui sont
rendus à l'usager.
Par ailleurs, le recrutement d'agents définitifs engage le
service public dans des termes longs (parfois quarante ans pour un
agent engagé à 25 ans) et pour des sommes importantes
(une centaine de millions pour un agent de niveau 1).
La procédure de recrutement doit donc permettre la
sélection des candidats les plus compétents et les mieux
adaptés à la fonction tout en respectant le principe
d'égalité, sous peine de ne pouvoir disposer des
ressources humaines indispensables à un fonctionnement efficace.
1. Principe d'égalité : le concours
Seul le concours (qui implique un classement auquel l'autorité
ne peut déroger, contrairement à l'examen, où elle
choisit à son gré parmi les candidats ayant
réussi) ouvert à tous les candidats réunissant les
conditions (règlementaires) prévues est capable
d'atteindre cet objectif.
Cela implique un appel public aux candidats publié au
Moniteur belge
et par les moyens de communication les plus appropriés. Encore
faut-il que ces concours soient organisés sérieusement.
Pour ce faire, il est nécessaire :
— que les concours soient organisés par un organisme
public indépendant de l'autorité administrative qui
recrute ;
— que les jurys de sélection soient composés
de personnes extérieures à l'administration qui recrute
ou en tout cas que les membres de l'administration qui recrute n'y
soient pas majoritaires.
2. Comment sélectionner les plus compétents ?
Une fois acquis le principe de la sélection par concours, il
s'impose que ceux-ci sélectionnent les meilleurs par des
épreuves approfondies. En particulier, le GERFA insiste sur le
fait que les épreuves doivent avoir un contenu précis
permettant de détecter les connaissances et le savoir-faire
correspondant à la fonction à pourvoir ; les
épreuves ou tests psychologiques ne peuvent jouer de rôle
fondamental dans une procédure de recrutement et peuvent tout au
plus servir d'indication générale.
L'ensemble des services publics, donc y compris les communes, les
provinces, l'enseignement, etc., doivent être soumis au principe
de concours et une agence de recrutement pour ces services publics doit
donc être créée.
Cela étant précisé, il est possible que les
politiques, plutôt que d'étendre les compétences
déjà limitées du S. P. R. (qui organise des
concours de recrutement pour les ministères et organismes
publics fédéraux, communautaires et régionaux),
les restreignent et prennent donc une direction opposée à
ce que le GERFA préconise.
C’est d’ailleurs ce qui s’est produit pendant la
dernière législature, puisque le Gouvernement a
remplacé le système du concours par le système de
l’examen.
De même, en cas d’abandon, pour les Régions et les
Communautés, de l’obligation de passer par le S.P.R. pour
le recrutement des agents définitifs, abandon qui semble
programmé par le nouvel arrêté royal fixant les
principes généraux, le GERFA proposera la
création, au niveau de la Communauté française,
d’une agence de recrutement indépendante,
compétente pour tous les pouvoirs publics francophones.
Cette réforme permettrait d'abord aux Francophones de ce pays de
se doter d'un début d'appareil d'État et donc de
renforcer la solidarité entre les diverses entités
francophones en leur faisant partager un organisme commun et une
philosophie de recrutement commune. Par ailleurs, il s'agit
également de donner un signe et de sortir les Francophones de la
politisation ambiante et de faire le pari d'une Communauté
française abandonnant définitivement ses habitudes de
lotissement pour en venir à un État moderne et
véritablement démocratique, facteur évident d'un
renouvellement de mentalité et moteur d'un redéploiement
social et économique.
Le déficit de formation professionnelle des agents des services
publics est énorme. Malgré les moyens importants qui y
ont été consacrés, on ne peut s'empêcher de
constater qu'on n'est jamais sorti d'un certain bricolage ambiant,
fortement teinté de tourisme, faute pour l'autorité
d'avoir déterminé ses objectifs et un plan d'action.
Pourtant, la formation des agents doit être une
préoccupation stratégique pour tous ceux qui
gèrent des services publics.
Cette formation a pour but de donner aux agents les ressources
nécessaires pour assumer efficacement leurs missions ; la
formation doit également rappeler aux agents les principes d'un
état de droit qui implique le respect constant du principe de
bonne administration et de bonne foi dans les relations avec l'usager.
Le GERFA propose donc la création d’une véritable École d'Administration qui sera chargée :
1° de la délivrance des brevets dans le cadre du système du BARÈME-PLAN ;
2° de la formation des futurs administrateurs dans le cadre de la CARRIÈRE PROGRAMMEE ;
3° de la délivrance des brevets de directeur de la formation
(responsable de la formation dans un ministère ou un organisme
public).
À côté de ces missions statutaires, l'École
d'Administration assume également des missions de coordination
ou d'exécution :
1° en matière de préparation aux examens de carrière;
2° en matière de formation professionnelle.
Le GERFA estime que la formation des fonctionnaires relève de la
compétence des Communautés : il demande dès lors
la création de trois écoles d'administration
(francophone, germanophone et néerlandophone) pour tous les
fonctionnaires fédéraux, régionaux, communautaires
ainsi que pour ceux des services publics locaux (communes, provinces
etc.). Par leur capacité de sélection objective des
futurs fonctionnaires généraux ainsi que par leur
capacité à insuffler une véritable culture de
service public, ces écoles doivent devenir la clé de
voute de la réforme.
1. Au niveau 1
Le GERFA réclame résolument un autre type de
carrière pour les agents publics. En effet, les techniques
actuelles de promotion ne permettent pas de sélectionner des
hauts fonctionnaires toujours compétents et imposent à
tous les degrés de la hiérarchie une politisation intense.
Le GERFA propose un nouveau système qui a pour objectif d'une
part de dépolitiser les grades moyens (rangs 10 et 13 ), et
d'autre part d'imposer aux futurs fonctionnaires généraux
des conditions de compétence minimales.
Pour les grades moyens, le GERFA préconise l'adoption d'une
nouvelle technique : le barème-plan. Le fonctionnaire ne
changerait plus de grade, mais après des laps de temps
déterminés, il changerait d'échelle
barémique.
Ainsi, si l'on se réfère aux dénominations des
grades en usage dans l'administration fédérale, le
fonctionnaire commencerait sa carrière au barème 10A,
après 4 ans, il passerait au barème 10B, après 6
nouvelles années, il passerait au barème 10C,
après 6 nouvelles années au barème 13A et
après 6 dernières années au rang 13B, tout en
restant à son grade d'origine (par exemple : attaché).
II faut noter que cette réforme n’entrainera pas de frais
supplémentaires puisqu'il suffit de projeter les proportions
actuelles des échelles sur les longueurs des paramètres
de changement d'échelles barémiques.
Il est évident cependant que cette carrière ne devrait
pas être totalement automatique. Pour pouvoir
bénéficier des différents barèmes, l'agent
devrait réunir une série de conditions objectives telles
que présentation et défense d'un mémoire,
obtention de différents brevets, etc.
Cette réforme a pour conséquences principales de
« départisaner » les fonctionnaires
moyens, de supprimer les systèmes de quotas par parti et de
retourner à des règles simples et automatiques.
Pour les fonctionnaires généraux (chefs d'administration
ou adjoints de chefs d'administration), le projet du GERFA a pour but
essentiel de concilier compétence et choix politique. Il est le
fait d'un double constat, d'une part que l'autorité politique
veut choisir ses fonctionnaires généraux, d'autre part
qu'il faut limiter ce choix à des agents compétents.
Actuellement, les fonctionnaires généraux sont
nommés politiquement, sans aucune référence
explicite à leur compétence.
Il s'impose de créer une réelle carrière pour les
fonctionnaires généraux basée sur 3 axes :
1° un concours ;
2° une période de formation ;
3° des mandats de direction.
Tout agent de niveau 1 comptant 6 années d'ancienneté
pourrait présenter un concours de capacité d'un haut
niveau d'exigence.
Après ce concours, le lauréat doit suivre une
année de formation organisée en Belgique par
l'École d'Administration. Au terme de cette année et
après réussite d'un examen, le candidat est revêtu
du grade d'administrateur (barème 13B). C'est uniquement parmi
les administrateurs que l'autorité politique peut choisir ses
fonctionnaires généraux pour des mandats limités
et renouvelables, à l'issue desquels ils retrouvent leur grade
d'origine.
Avantages du système :
1° le choix est limité à des agents qui ont acquis un minimum de compétence;
2° par le mécanisme des mandats, les fonctions ne sont pas monopolisées pour des termes de 20 ans et plus.;
3° une collaboration plus étroite entre les fonctionnaires
dirigeants et l'autorité politique permet une réduction
drastique des effectifs des cabinets ministériels.
2. Aux niveaux B et C (niveaux 2+ et 2)
Trois principes doivent être respectés dans la réforme de la carrière à ces niveaux.
D'abord, il y a lieu de garantir le passage au niveau supérieur
par un concours d'accession organisé par le Secrétariat
permanent de Recrutement et basé sur des matières utiles
à la fonction.
Ensuite, un système de barème-plan doit être
instauré du barème de base aux barèmes
intermédiaires.
Enfin, un examen « haut de gamme » permettant
l'accès au dernier grade du niveau (grade de commandement ou de
spécialisation) doit être organisé ; cet examen
permettrait de sélectionner les véritables chefs de
bureau dont le service public a besoin.
3. Au niveau D (niveaux 3 et 4)
Deux principes doivent être prévus dans la réforme de la carrière à ce niveau.
D'une part, il y a lieu de garantir le passage au niveau
supérieur par un concours d'accession organisé par le
Secrétariat permanent de Recrutement et basé sur des
matières utiles à la fonction.
D'autre part, un système de barème-plan doit être instauré pour l'ensemble du niveau.
Le statut syndical de 1974 a entériné la suppression des
élections sociales dans la fonction publique, prévues par
le statut syndical de 1955, mais non organisées depuis 1959. Aux
dires d'un parti politique, il y a d'autres critères de
représentativité que les élections ! Cette
position est indéfendable et pour nous, le seul critère
de représentativité reste les élections libres.
Le Gouvernement VERHOFSTADT a encore renforcé ce qu’il
faut bien appeler le syndicalisme d’État, en accordant au
syndicat libéral la représentativité automatique
dans les comités de secteur (ministères et parastataux,
Régions et Communautés), et les comités
particuliers (provinces et communes) par le fait même qu’il
était représentatif dans les comités
supérieurs A, B et C (A : ensemble de la fonction publique, sauf
police, armée et entreprises publiques autonomes ; B : fonction
publique de l’État fédéral et des
Communautés et Régions ; C : fonction publique locale).
Or, pour être représentatif dans les comités A, B
et C, il faut nécessairement être désigné au
Conseil national du Travail, prérogative qui dépend du
seul Gouvernement...et des partis au pouvoir.
En procédant de la sorte, le Gouvernement VERHOFSTADT a fait
sauter le dernier critère « objectif » de
représentativité — à savoir dépasser
le seuil des 10% d’affiliés dans un secteur
déterminé — et a accordé ainsi un monopole
de droit aux trois syndicats liés aux trois formations
politiques traditionnelles. La « pilarisation » de la vie
syndicale est donc complète.
Le GERFA réclame donc l'introduction d'élections libres
pour la désignation des représentants du personnel. Tout
autre système a pour effet de mettre en échec la
démocratie.
Le GERFA estime en outre que le syndicalisme, pour être vraiment
crédible, doit préserver son indépendance
vis-à-vis de l'autorité ; il est donc opposé
à toute forme de subsidiation, ainsi qu'à la retenue
à la source des cotisations syndicales (S.N.C.B., par exemple)
et à l'octroi d'une « prime syndicale »
qui contreviennent à la liberté d'association, tant dans
son principe (la liberté d'association implique aussi le droit
de ne pas s'associer) que dans son application (ces avantages sont
réservés à certains syndicats).
Toute distinction entre organisations syndicales fondée sur
d'autres critères que les élections, en particulier sur
la représentation au Conseil national du Travail, est en effet
discriminatoire.
Le GERFA s'élève en particulier contre la dispense,
accordée aux seules organisations dites représentatives,
du remboursement du traitement des délégués
permanents à l'autorité.
Il réclame le droit pour toutes les organisations syndicales
agréées, d'envoyer des observateurs aux concours et
examens, ainsi que le droit d'assurer la défense en justice, en
particulier au Conseil d'État, de leurs affiliés (comme
les syndicats de salariés devant les tribunaux du travail).
Il ne fait de doute pour personne que l'administration se flamandise
à marche forcée. A un moment où le nord du pays
réclame de nouvelles compétences ou stigmatise les
transferts Nord-Sud, il parait intéressant de décrire le
mécanisme de la flamandisation des services publics et de
montrer par là que le nord du pays est, quoi qu'il en dise,
fortement intéressé par ra conservation et le
renforcement des leviers de pouvoir fédéraux.
1. Rappel des principes
Jusqu'au vote de la loi du 12 juin 2002, la règle en vigueur
dans les services centraux était l' « unilinguisme
des agents et le bilinguisme des services ».
En clair, cela signifiait que les agents pouvaient être
unilingues et qu'ils ne devaient donc pas faire la preuve de la
connaissance de l'autre langue, que ce soit lors des concours de
recrutement ou au cours de la carrière.
Quant au bilinguisme des services, il signifiait que tout service
devait être constitué de façon telle qu'il puisse
répondre dans la langue de l'usager.
Quant au nombre d'emplois, il était réparti en fonction
de la règle de la parité, d'une part, et en fonction du
calcul du volume des affaires, d'autre part. Ainsi, à partir du
grade de directeur (rang 13), les emplois sont répartis
paritairement entre le cadre français et le cadre
néerlandais. En dessous du grade de directeur, les emplois sont
répartis en fonction du volume des affaires, c'est-à-dire
en fonction de l'importance et du nombre de dossiers traités
respectivement en français et en néerlandais.
Comme l'application stricte du principe de l'unilinguisme des agents et
du bilinguisme des services pouvait bloquer la marche des services, la
loi prévoyait deux aménagements importants.
Ainsi, à partir du grade de directeur, un cadre bilingue
reprenant 20% du total des emplois était prévu ; ce cadre
bilingue, lui-même composé paritairement, était
ouvert aux agents qui avaient fait la preuve de la connaissance
approfondie de l'autre langue.
Par ailleurs, quand un chef d'administration était unilingue, il
lui était adjoint un adjoint bilingue de l'autre rôle
linguistique.
Ce système mis en place par les lois coordonnées de '66
donnait entièrement satisfaction dans la mesure où il
permettait de servir l'usager dans la langue de son choix et ou il
permettait à un agent unilingue de faire une carrière
normale, indépendamment de toute exigence linguistique
règlementaire.
On pouvait noter cependant que le cadre bilingue réservé
aux agents du rôle français n'était jamais complet
et que la règle du volume des affaires était souvent
appliquée à l'avantage des Flamands. Par ailleurs, les
lois linguistiques étaient largement inappliquées dans
des grands parastataux comme l'ancienne Régie des Voies
aériennes (à peine 1/3 des emplois francophones) ou
à la défunte Régie des Transports maritimes (1
emploi francophone sur 1.500 !).
Même si le bilan de l'application de la loi n'était pas
excellent, elle garantissait néanmoins le droit des Francophones
et un certain équilibre entre plusieurs exigences.
2. La réforme VAN DEN BOSSCHE
Le GERFA avait constaté, dès le début de la
législature, que de nombreux services fédéraux
lançaient des appels aux candidats en dérogation aux
principes de recrutement et de carrière de la fonction publique,
en passant par des chasseurs de tête plutôt que par le
Secrétariat permanent de Recrutement ; ces avis contenaient
fréquemment des exigences plus ou moins explicites de
bilinguisme. Ainsi de l'appel aux candidats pour l'emploi
d'administrateur délégué (sic) de l'Agence
fédérale pour la sécurité de la chaine
alimentaire (« Vous vous exprimez couramment en français
et en néerlandais »), mais il en va de même à
la société anonyme de droit public Coopération
technique belge, à la société anonyme de droit
public ASTRID, qui gère le système de radiocommunication
des services de secours et de sécurité, à la
nouvelle Commission pour la Régulation de
l'Électricité et du Gaz, à l'Agence
fédérale de contrôle nucléaire, à
l'Institut scientifique de la Santé publique Louis PASTEUR, etc.
La loi était d'ailleurs doublement tournée : la
vérification de la connaissance de la seconde langue, quant elle
est requise, est en effet une prérogative du S.P.R.
Peut-être s'agissait-il de ballons d'essai, car peu après
VAN DEN BOSSCHE met fin à l'unilinguisme des agents aux grades
supérieurs et le remplace par le bilinguisme fonctionnel.
En résumé, tout fonctionnaire chargé d'une
fonction de management ou d'une fonction d'évaluateur devra
à l'avenir être bilingue et prouver la connaissance de
l'autre langue. Il ne s'agit pas d'une connaissance
élémentaire, mais d'une connaissance relativement
poussée permettant, entre autres, de mener une conversation
courante et de conduire un entretien d'évaluation (voir article
43ter, § 7 des lois coordonnées) (
1).
L'instauration du bilinguisme fonctionnel sonne le glas de la
carrière pour les agents francophones qui ne maitrisent pas la
langue néerlandaise ou qui ne sont pas intéressés
par son apprentissage.
A terme, cela signifie que les Francophones non « bilingues
», qui représentent la grande majorité — et
la quasi-totalité des Wallons —, ne détiendront
plus aucun poste de direction dans les administrations
fédérales qui seront désormais
réservés à des Flamands, plus ou moins bilingues
(mais de moins en moins bon bilingues), avec pour conséquence
directe que la langue néerlandaise s'imposera de plus en plus
comme la langue de travail au sein de l'administration
fédérale. Quant aux rares Francophones bilingues, souvent
subtilement poussés par les Flamands pour satisfaire aux
exigences formelles des lois sur l'emploi des langues, ils n'ont
souvent comme principale qualité que d'être bilingue au
détriment des aptitudes et des compétences
intrinsèques indispensables à la gestion de la chose
publique, et sont relégués dès lors à des
postes sans pouvoir réel.
Dans la foulée, VAN DEN BOSSCHE a mis fin aux béquilles
du système, à savoir le cadre bilingue et surtout
l'adjoint bilingue (
2).
Par ailleurs, la parité des emplois entre Francophones et
Néerlandophones est désormais limitée aux seules
fonctions de management et non plus à l'ensemble des fonctions
à partir du rang 13 (
3).
Dans la mesure où le GERFA demande la suppression du
système actuel des mandats, il obtient automatiquement la
suppression du bilinguisme fonctionnel en ce qui concerne les fonctions
de management. Pour la fonction d'évaluateur, il demande
également la suppression du bilinguisme fonctionnel et dans la
foulée, l’abrogation de l'article 43ter, § 7 nouveau
et le rétablissement du principe de l'unilinguisme des agents et
du bilinguisme des services.
Le GERFA ne réclame pas le rétablissement du cadre
bilingue et de l'adjoint bilingue qui n'ont guère atteint leurs
objectifs ; en effet ces techniques ont pour effet d'accorder des
primes de carrière aux seuls agents bilingues, au
détriment de la compétence et se sont
révélés finalement très couteux par la
multiplication des postes qu'ils impliquaient.
Le bilinguisme des services et l'unité de jurisprudence peuvent
être garanties par le recours à un certain nombre d'agents
bilingues qui ont réussi l'examen de connaissance linguistique
requis et auxquels une prime de bilinguisme est accordée.
1. Principes
1.1. Gestion des pensions du secteur public
Le GERFA condamne la suppression de l'autonomie de gestion de la C.V.O. (Caisse des Veuves et Orphelins).
Alors que cette Caisse a toujours été largement en boni,
le fait pour l'État de pouvoir utiliser ses actifs pour
réduire ses propres engagements en matière de pensions de
retraite a une double conséquence :
— il induit un processus pervers, l'État réduisant
systématiquement les avantages dus aux veuves pour diminuer ses
propres obligations en matière de pensions de retraites ;
— il fait apparaitre que les pensions de retraite du secteur
public ne sont plus gratuites comme le croit encore le public, puisque
la cotisation des agents à la C.V.O. (7,5% du traitement non
plafonné), équivalente à la cotisation des
travailleurs salariés, sert à la fois au financement des
retraites et des survies.
1.2. Calcul de la pension de retraite
Le GERFA reste attaché au principe du calcul de la pension sur
la base de la rémunération moyenne des cinq
dernières années de la carrière et à sa
limitation à 45/60 de cette rémunération de base.
Il est favorable à l'incorporation, dans la
rémunération qui sert de base au calcul des pensions, du
pécule de vacances et de l'allocation de programmation sociale
et de toute prime générale accordée aux agents en
fonction de leur statut.
1.3. Liaison au bien-être
Le GERFA est attaché au principe de la péréquation
des pensions et à sa mise en œuvre effective (loi du 9
juillet 1969) : elle doivent évoluer dans la même mesure
que les traitements des agents en activité. A cet effet, les
majorations barémiques (augmentations hors index) des
traitements des agents en activité doivent être
répercutées intégralement dans le montant des
pensions.
1.4. Pécule de vacances
Tant que le pécule de vacances n'est pas incorporé dans
la rémunération qui sert de base au calcul des pensions,
le GERFA demande que le bénéfice d'un pécule de
vacances soit étendu à tous les pensionnés des
services publics.
1.5. Pensions de survie
Le GERFA revendique :
— la révision des règles de limitation du cumul
d'une pension de survie et d'une pension de retraite (A.R. n° 30 du
30 mars 1982) ;
— l'octroi d'un taux préférentiel de pension de
survie aux conjoints survivants des agents qui ont été,
dans l'exercice de leur fonction, victimes d'actes de violence ;
— le maintien intégral des droits à la pension de
survie du conjoint survivant d'un agent précédemment
divorcé.
2. COPERNIC et les pensions
2.1. Quant aux fonctions de management
Le plan COPERNIC remplace les actuels directeurs généraux
et secrétaires généraux par des « top
managers » nommés pour des termes limités,
supprime leur grade et les relègue dans des emplois de «
chargés de mission ». A terme, cela signifie que les
échelles barémiques des rangs 16 et 17
n'évolueront plus et qu'en conséquence les pensions
actuelles de ces fonctionnaires n'augmenteront plus qu'en fonction de
l’indice des prix.
Par ailleurs, la suppression des rangs 16 et 17 empêche
également les fonctionnaires en activité d'atteindre ces
rangs et donc de bénéficier d'une pension calculée
sur des barème plus avantageux. L'assiette de base de la pension
ne pourra plus dépasser en fait 45/60 du traitement de fin de
carrière d'un rang 15.
Enfin, dans la mesure où les échelles barémiques
16 et 17 sont gelées, la limitation du montant de la pension aux
trois quarts du traitement brut de secrétaire
général va forcément réduire
progressivement la valeur des pensions les plus élevées.
Bref, on le voit, à travers la suppression des rangs 16 et 17,
c'est à la fois les pensions actuelles qui sont atteintes dans
leur développement futur, mais aussi et surtout les pensions
futures qui seront de facto limitées au barème 15 (
4).
2.2. Quant aux primes
Le plan COPERNIC favorise l'attribution de primes de compétences
pour des termes limités. Certes, le schéma de
carrière prévoit souvent que la prime est
intégrée dans le traitement de base dès que
l'agent a réussi à plusieurs reprises la mesure de
compétences prévue. Il n'empêche que de nombreux
agents seront admis à la pension alors qu'ils
bénéficient de primes temporaires, qui, sauf changement
de législation, n'entreront pas en ligne de compte dans le
calcul de la pension (
5).
Ainsi, la perte pour un fonctionnaire percevant une prime brute
annuelle de 2.000 euros au cours de ses cinq dernières
années de carrière, pourrait se monter, sur la base d'une
carrière complète, après de 1.500 euros sur le
montant annuel brut de sa pension.
2.3. Quant au pécule de vacances
Le ministre de la Fonction publique s'est fait le chantre de
l'augmentation du pécule de vacances qui devrait atteindre le
montant payé dans le secteur privé, soit 92% du
traitement mensuel brut (
6).
En focalisant la principale augmentation sur le pécule de
vacances, le Gouvernement fait coup double : il a, grâce à
la promesse de cette augmentation, obtenu l'accord des syndicats sur
l'ensemble du plan COPERNIC et il a enfoncé un coin dans la
philosophie de la péréquation, puisque les
pensionnés du secteur privé ne perçoivent pas de
pécule de vacances et qu'ils sont donc les oubliés de
cette augmentation substantielle.
Si le Gouvernement voulait majorer la prime de fin d'année et la
porter au niveau d'un treizième mois, les pensionnés en
seraient également exclus.
2.4. Le transfert du service des Pensions
Le service des pensions publiques, jusque là géré
par le ministère des Finances, est transféré au
service public fédéral « Sécurité
sociale » dans une direction générale coiffant
l'ensemble des pensions. Cette mesure n'est pas qu'organisationnelle et
porte en elle-même, sinon la volonté, du moins l'intention
de fusionner les systèmes des pensions et donc,
nécessairement, la tentation d'établir des règles
communes et de raboter le système le plus favorable !
2.5. Conclusion
La réforme COPERNIC touche les pensions actuelles et futures et
risque bien de porter un coup fatal tant au principe de la
péréquation, en multipliant les avantages
périphériques auxquels les pensionnés n'ont pas
droit, qu'au principe de la pension comme « traitement
différé ». Une raison de plus de sortir de
COPERNIC !
L'accessibilité du service public doit s'entendre dans un sens
large.
L'accueil téléphonique ou dans les locaux du service
concerné est primordial mais n'en demeure pas moins une
condition minimale de l'accessibilité si on la considère
du point de vue de l’ « égalité
d'accès ». L'accessibilité commence bien avant
le contact direct entre un usager et un service public quelconque et
doit donc s'entendre comme la possibilité pour l'usager
d'être le mieux servi quels que soient ses horaires de travail,
son mode de déplacement ou sa mobilité.
Dans cet esprit, il convient d'encourager le recours aux
méthodes modernes de transmission des documents sans
déplacement de l'usager et une simplification radicale des
formalités, en partant du principe que les administrations
doivent, lorsqu'il leur appartient de les établir,
échanger directement entre elles les documents requis pour la
constitution des dossiers au lieu d'astreindre les usagers à de
multiples démarches.
A cet égard, on ne peut dire que les progrès aient
été significatifs. Les administrations
fédérales continuent à multiplier les demandes et
n’ont guère fait preuve d’interactivité. Par
ailleurs, alors que la plupart des services ont accès au
Registre national, il parait inadmissible que de nombreuses
administrations requièrent encore des copies d’acte de
naissance du demandeur.
1. L'accueil courtois et efficace, un principe de base
Qu'il se rende sur place ou cherche à obtenir un renseignement
par téléphone, l'usager des services publics est en droit
de recevoir un accueil correct et aimable et d'être
orienté efficacement vers le service ad hoc, le cas
échéant.
Cela suppose pour les agents concernés, préposés
à l'accueil et aux renseignements, une formation
appropriée à l'accueil téléphonique,
à la communication et/ou à la gestion des plaintes mais
aussi une bonne information des missions des différents
départements, des déménagements de ceux-ci, et ce
afin d'éviter que l'interlocuteur ou le visiteur ne se retrouve,
après un « jeu de piste » fastidieux,
à la case départ...
Enfin, il faut appliquer le principe « unilinguisme des
agents, bilinguisme des services » , pour améliorer
la qualité de l'accueil et de la communication, en permettant
aux usagers de s'adresser à des agents qui parlent vraiment la
même langue qu'eux.
2. L'adaptation des heures d'ouverture
Pour répondre aux besoins de la population, les services
devraient être accessibles en dehors des heures habituelles de
travail. Il serait opportun, là où cela ne se fait pas
encore, de prévoir une permanence pendant les heures de table,
de midi à deux heures, ainsi que des
« nocturnes » certains jours, jusqu'à 19
heures par exemple, ainsi qu'une ouverture le samedi matin.
De telles mesures, pour être efficaces, ne doivent toutefois pas
être appliquées de manière automatique et uniforme,
et devraient être précédées d'une
consultation des usagers.
3. L'accessibilité des lieux pour une égalité d'accès
L'administration doit tenir compte de tous les publics auxquels elle
s'adresse. Ainsi, les citoyens ou les usagers doivent pouvoir s'y
rendre facilement via les transports en commun. De la même
façon, les lieux devraient être rendus accessibles aux
personnes à mobilité réduite.
4. Une information accessible et transparente
4.1. L'information sur le recrutement
Malgré ses différentes déclarations, le
Gouvernement VERHOFSTADT a réduit les informations dont le
citoyen-usager pouvait disposer en ce domaine.
Dès le début de la législature, il a supprimé l'
Agenda des Examens
du S.P.R. qui donnait mensuellement aux candidats à un emploi
dans la fonction publique une information claire et précise
moyennant le paiement d'une somme modique. Désormais, le
candidat à un emploi public est contraint de consulter le site
confus SELOR.be sur lequel il ne trouve pas toujours les informations
utiles. Cet agenda du S.P.R. ne coutait pas très cher et
représentait un instrument d'information efficace et fiable. Le
GERFA propose donc de rétablir cet outil, en améliorant
toutefois les informations qui y sont contenues (notamment sur le
programme des examens) mais surtout en étendant son champ
d'information à tous les services publics. Ainsi, à
l'instar de ce qui se fait dans d'autres pays, les citoyens candidats
à un emploi public disposeront directement de toutes les
informations utiles sur tous les recrutements envisagés dans le
service public. Il est bien évident que le rétablissement
de l'Agenda n'implique nullement la suppression du site du S.P.R. qui
doit au contraire être amélioré.
4.2. L'information légale
Par les art. 472 à 478 de la loi programme (I) du 24 décembre 2002, la diffusion au
Moniteur sur papier a été supprimée et les citoyens sont priés de consulter le site Internet du
Moniteur belge.
Toutefois, l'édition papier ne disparait pas tout à fait
puisque trois exemplaires sont toujours imprimés et sont
déposés respectivement à la Bibliothèque
royale dans le cadre de la loi du 8 avril 1965 instituant le
dépôt légal, au ministère de la Justice et
au siège du
Moniteur.
Désormais, les citoyens ne sont plus placés sur un
même pied et leurs possibilités de consultation et
l'efficacité de celle-ci dépendront grandement de leurs
moyens informatiques et donc de leur situation financière et
sociale.
On peut se demander également si la publication des lois et règlements sur ce site Internet du
Moniteur
est suffisante pour considérer qu'elle entraine dans les dix
jours, sauf disposition contraire, leur entrée en vigueur,
puisqu'elle nécessite un équipement informatique lourd,
une connexion à débit rapide et qu'elle ne permet pas,
à première vue, de prendre connaissance facilement et
rapidement de l'ensemble des textes repris sur le site.
Dans la mesure où le
Moniteur publie également
les textes règlementaires des Régions et des
Communautés, l'État fedéral a porté
atteinte à leurs prérogatives et devait au minimum
requérir leur avis avant de modifier le mode de publication des
décrets, ordonnances et arrêtés régionaux et
communautaires.
En décidant la suppression du
Moniteur papier, le
Parlement fédéral a manifestement pris une
décision légère et inconséquente qui
fragilise l’État de droit. En effet, la décision
prise viole le principe d'égalité des usagers et les
exigences minimales requises pour la connaissance de la loi, de'
même que les règles répartitrices de
compétence, tout en sous-estimant les risques de fraude et de
mainmise sur le système.
Compte tenu des éléments développés
ci-dessus, le GERFA réclame donc le rétablissement de la
version papier du
Moniteur qui coexistera avec la version électronique diffusée sur l'Internet.
Afin de restaurer la confiance entre l'autorité et le citoyen, il s'impose de renforcer plusieurs normes.
1. Des actes administratifs motivés
Certes, la loi du 29 juillet 1991 impose que les actes soient
motivés en fait et en droit. Cette exigence légale doit
cependant être mieux suivie dans son esprit. En particulier, les
motivations automatiques ou non adéquates doivent être
prohibées de telle façon à ce que le citoyen
destinataire de l'acte connaisse directement ses motifs réels.
2. Le respect de la publicité
Si l'article 32 de la Constitution a établi le principe de la
publicité des actes administratifs, il en a malheureusement
délégué l'exécution à l'État
fédéral et aux entités
fédérées. Le citoyen se trouve donc
confronté à une difficulté majeure : quelle est la
loi, le décret ou l'ordonnance qui est applicable à sa
demande de publicité ? II ne faut pas que la publicité,
qui constitue une avancée pour les droits des citoyens, se mue
en piège juridique et qu’il faille consulter des juristes
pour connaitre le droit applicable et la procédure à
suivre pour l'obtention d'un acte administratif.
Il s'impose donc, qu'à l'instar de la motivation, un
régime unique de publicité soit établi qui
concerne l'ensemble des actes administratifs des autorités
administratives et qu'une seule commission (mais deux sections
linguistiques) d'accès aux documents administratifs soit
compétente en cas de litige.
Enfin, cette commission doit disposer d'un pouvoir de décision
(et non d'un simple pouvoir d'avis) et pouvoir ordonner à
l'autorité administrative la communication des pièces
demandées.
Notons à cet égard qu’il y a lieu de donner les
moyens suffisants à cette commission pour qu’elle puisse
rendre ses avis (ses décisions) à bref délai, sous
peine de rendre sa saisine inutile.
Enfin, il faut abroger l’arrêté royal fixant le prix
des copies demandées par l’usager et en revenir à
la communication gratuite. La tarification des documents constitue en
effet un frein à la communication, coute plus en
formalités qu’elle ne rapporte et contrevient dès
lors à l’esprit de l’article 32 de la Constitution.
Le principe de publicité, pour ne pas être une obligation purement formelle, a pour corollaires :
—l'accessibilité réelle à l'information, sans formalités ni couts dissuasifs ;
—la lisibilité des documents ;
—l'information claire et complète des usagers sur leurs
droits et les voies de recours et de réclamation qui leur sont
ouvertes.
1. Le référendum
II faudrait régler son compte au postulat idéologique de
l’article 33 de la Constitution, qui accorde implicitement
à la représentation parlementaire le monopole de
l'exercice de la souveraineté : le véritable Souverain,
c'est le(s) peuple(s), qui doit pouvoir se prononcer tant directement
par le référendum, qu'indirectement par l'élection
de ses représentants ; la présomption selon laquelle la
représentation exprime de manière infaillible la
volonté générale est parfois contraire aux faits.
L'institution du référendum de décision est
devenue indispensable si l'on veut éviter un divorce croissant
entre les responsables politiques et les citoyens, donc des
dérives dangereuses pour la démocratie et les
libertés ; elle doit être préalable à toute
nouvelle remise en question des structures institutionnelles.
Si le référendum aux niveaux local et régional est
assez généralement prôné, les
réactions de l'opinion publique à la dernière
réforme de l'État et les débats sur le
Traité de Maastricht dans plusieurs pays européens
montrent qu'il faut aller plus loin.
En effet, le référendum n'est pas incompatible avec le
fédéralisme pourvu qu'il soit aménagé : en
Suisse, une initiative populaire n'est adoptée que si elle
obtient la majorité à la fois dans l’ensemble du
pays et dans plus de la moitié des États
fédérés (cantons) ; en Belgique, on pourrait
exiger la majorité dans chacune des trois Régions. Ceci
ne concerne pas les scrutins à organiser pour fixer les limites
des Régions : ici, c'est, en saine démocratie, aux
habitants des communes et quartiers concernés et à eux
seuls de se prononcer.
En conclusion, le GERFA considère que devant la gravité
de la crise de la représentation politique que connait ce pays,
l’institution du référendum, sans cesse
différée, doit maintenant avoir la priorité sur
toute autre réforme institutionnelle et que devraient
dorénavant être soumis à la ratification populaire
:
1° les modification de la Constitution et des lois spéciales
de réforme de l’État, ce qui répond par
ailleurs aux objections relatives à l’obsolescence de
l’actuelle procédure de révision constitutionnelle ;
2° les traités visant à élargir l’Union
européenne ou à en modifier les institutions ;
3° les lois civiles et pénales qui règlent les
problèmes communément qualifiés d’ «
éthique » et qui ont pour enjeu le statut et les droits
fondamentaux des personnes.
2. Une véritable Cour constitutionnelle
Le GERFA opte clairement pour la création d'une Cour
constitutionnelle et non pour un simple élargissement
« à la carte » des compétences de
la Cour d'arbitrage.
Une véritable Cour constitutionnelle doit :
—avoir une compétence générale en
matière de contrôle de constitutionnalité des lois
et décrets et donc être aussi la gardienne du respect de
toutes les libertés publiques et de la conformité des
lois et décrets aux traités internationaux ;
—être investie du contrôle de
régularité des élections législatives et de
la vérification des pouvoirs des membres des assemblées
parlementaires, nul ne devant être juge en sa propre cause ;
—être composée exclusivement de magistrats
professionnels, issus de préférence de la Cour de
cassation et du Conseil d'État. La jurisprudence de la Cour
d'arbitrage qui considère que le fait, pour un de ses membres,
d'avoir pris part antérieurement au vote d'une loi
déférée à sa censure, ne constitue pas en
soi une cause de récusation, ne peut que renforcer le
bien-fondé de cette exigence.
Il faudra par contre veiller à endiguer le recours aux questions
préjudicielles, voire remettre ce mécanisme en question,
car certains plaideurs en abusent manifestement pour empêcher que
justice soit rendue dans des délais raisonnables et accroitre le
cout des procès.
3. Les juridictions administratives
La prise de conscience par le citoyen de ses droits a
entraîné une augmentation du volume du contentieux
administratif qui se trouve dès lors confronté à
un double défi :
—absorber et régler une masse de litiges toujours plus importante;
—rendre la justice dans un délai raisonnable.
Le contentieux administratif est émietté entre, d'une
part, une série d'organes juridictionnels souvent peu connus et
peu accessibles (députations permanentes, commissions diverses),
et dont l'impartialité n'est pas toujours garantie, et, d'autre
part, le Conseil d'État. Enfin, il faut regretter que le Conseil
d'État devient de plus en plus lent et ne garantit plus au
citoyen le droit de voir son affaire jugée dans un délai
raisonnable.
Pour résoudre ces différents problèmes, le GERFA
propose la création d'un système cohérent de
juridictions administratives.
Afin de réduire l'encombrement du Conseil d'État, il
propose de limiter sa compétence de juridiction aux actes
règlementaires émanants des autorités
administratives fédérales, communautaires et
régionales et aux recours dirigés contre les
décisions des juridictions administratives du 1er degré.
Par ailleurs, il propose la création de juridictions
administratives du 1er degré (une par province)
compétentes en matière de recours contre les actes
individuels et contre les actes règlementaires des
autorités locales, à l'exception des litiges relatifs aux
communes à statut spécial, qui doivent relever de
chambres bilingues du Conseil d'État.
Cette réforme devrait avoir des effets importants sur la gestion
du contentieux mais ne permettra pas d'éviter à terme un
renforcement des moyens du Conseil d'État.
Ce dernier devra faire l'objet d'un audit sérieux pour
remédier à des défauts manifestes d'organisation.
Par ailleurs, la loi devra lui imposer des délais précis
pour traiter les affaires : en particulier, un délai devra
être prévu pour le dépôt du rapport de
l'auditeur de même que pour la communication des arrêts,
après que les débats aient été
déclarés clos.
La création des tribunaux administratifs ne représente
cependant pas la panacée et l’arriéré
n’est pas le seul mal dont souffre le Conseil
d’État. Alors que le pouvoir judiciaire a fait
l’objet d’une réforme profonde pour objectiver les
nominations de magistrats, le même travail n’est même
pas amorcé en ce qui concerne le Conseil et il parait aller de
soi que les magistrats du siège soient tous politisés
sans que personne ne semble sans émouvoir.
Là aussi, un travail doit être fait pour
dépolitiser les nominations au Conseil d’État et la
piste suivie par le pouvoir judiciaire mérite surement
d’être analysée. Certains rétorqueront que la
politisation des magistrats n’a pas d’influence sur leur
façon de juger. Si, pour la plupart, ce principe est vrai,
d’autres jugent parfois politiquement, surtout quand
l’intérêt de leurs protecteurs est en jeu ou quand
le requérant déplait.
L’auditorat n’est pas non plus sans tache. Même si
ses membres sont recrutés par concours, on peut
s’étonner que ce soit le Conseil d’État
lui-même qui organise seul les épreuves et que les
magistrats politisés jouent donc un rôle important dans la
sélection des candidats. Là aussi, il y a matière
à réfléchir et il serait souhaitable
d’associer des experts extérieurs à
l’organisation du concours.
Si l'objectif poursuivi par les futurs décideurs politiques est
bien d'apporter des changements conséquents au fonctionnement du
système dans sa logique actuelle, il est difficile d'imaginer
que l'on puisse y parvenir en faisant l'économie d'une refonte
de la fonction administrative en vue de la dépolitisation de ses
rouages. La réforme préconisée par le GERFA est
donc un élément capital sinon le véritable levier
du changement.
La politisation des administrations est dénonçable non
seulement parce qu'elle est contraire au principe
d'égalité, mais aussi parce qu'elle est à
l'origine de perturbations qui ont pour effet pervers de desservir
plutôt que de servir les citoyens dans leurs rapports avec la
fonction publique.
Qu'il soit envisagé en sa qualité d'usager des services
publics, d'employé de la fonction publique, ou encore de
contribuable, aucun citoyen ne profite sur tous les plans du
système parallèle en vigueur. Tout interlocuteur des
acteurs publics ne peut en effet retirer qu'un bénéfice
illusoire et limité de rapports privilégiés qu'il
entretiendrait avec eux comme « client » .
Les interactions entre les deux pôles que sont la fonction
publique et le monde politique peuvent prendre de multiples formes.
Dans un tel système, la gestion des ressources humaines est la
plupart du temps basée sur des considérations
liées au pouvoir et non nécessairement liées aux
compétences des individus ou à leur mérite. Aucun
poste stratégique par exemple ne se voit confié à
un agent qui en aurait les compétences sans en avoir en
même temps le « droit politique » . Les
motivations qui président à l'engagement, la promotion ou
tout autre aspect de la gestion des ressources humaines conduisent
dès lors à des organigrammes dénués de sens
et de pragmatisme.
Cette incohérence interne trouve son pendant, à
l'échelle du vaste organigramme de la fonction publique, dans le
manque de coordination entre institutions, parastataux,
ministères, et autres instances publiques. Nombre de
regroupements ou éclatements de services, départements ou
ministères ont bien souvent pour toile de fond des conflits
d'intérêts ou de compétences imperceptibles pour le
profane. Il arrive par exemple que des dispositifs entiers soient mis
en place dans le seul but d'en contrecarrer d'autres qui ont bien
sûr les mêmes missions.
Ce ne sont pas les seuls exemples de gaspillage de ressources. En
effet, dans la mesure où la logique partisane domine un
système qui par ailleurs est soumis à des obligations et
au respect de procédures, elle oblige les agents de la fonction
publique, qu'elle soumet à sa volonté, à consacrer
une part parfois considérable des ressources dont ils disposent
à la couverture de leurs agissements.
La temporalité propre à chacun des deux pôles
susmentionnés constitue un autre élément de
déstabilisation des administrations. D'une part, la gestion du
temps au sein des administrations, rythmée par les urgences
politiques clientélistes ou autres, peut empêcher à
certains moments toute planification même à moyen terme.
D'autre part, la période préparatoire aux
élections, qui dure en vérité au moins un an,
correspond à un « gel » de certaines
administrations qui sont le point de chute des cabinets
ministériels, les places bloquées ne faisant pas l'objet
de remplacements comme il se devrait.
Ainsi, certaines administrations hautement stratégiques sont
véritablement en état de siège. Elles sont le lieu
de combats décidés, délibérés,
marchandés, ailleurs, sous le nom propre de négociations,
par les stratèges que sont les membres des cabinets
ministériels. Elles apparaissent alors comme
« décentrées » car,
dépossédées des moyens et du pouvoir qui leur
permettraient de remplir leurs missions initiales, elles tournent sur
elles-mêmes sans plus beaucoup de contacts avec la
réalité qui les entoure.
Il est paradoxal que l'organisation des administrations soit
basée, et leurs priorités établies, en fonction
d'impératifs qui sont la plupart du temps étrangers
à la volonté de service au public et de satisfaction du
citoyen. Cette intrusion du politique dans la vie administrative se
fait souvent au nom du principe qui veut que la fin justifie les
moyens. Mais de quelle « fin » s'agit-il, quand
on sait que les « moyens » représentent un
tel cout pour la communauté en termes de manque à gagner
au niveau du service à la population mais aussi de gaspillage
des ressources provenant du contribuable ?
Que l'action de l'administration publique soit étroitement
soumise au contrôle du pouvoir politique est normal dans un
État démocratique, où le pouvoir est en principe
exercé par les représentants élus du peuple et non
par des technocrates. L'administration doit appliquer avec
loyauté et dans le respect des lois les décisions prises
par les exécutifs, dont elle constitue en quelque sorte le
« bras armé » .
Toutefois, ce contrôle démocratique ne peut s'exercer
efficacement s'il y a confusion entre les pouvoirs. Or, telle est bien
la situation actuelle. En plaçant leurs affidés à
tous les niveaux des services publics, les partis politiques ont fait
de la fonction administrative leur chasse gardée. Ils ont ainsi
contribué à mettre en place un système où
la ligne de démarcation entre le politique et l'administratif
est devenue de moins en moins visible, ce qui, paradoxalement, rend en
fait illusoire le contrôle du second par le premier. Le
fonctionnaire dit « politisé » , devrait
plutôt être qualifié de « politicien
fonctionnarisé » qui, à titre bien sûr
officieux, occupe au nom de sa formation politique un emploi public,
souvent à titre définitif.
Outre son déficit démocratique, la confusion entre les
sphères politique et administrative a un autre effet pervers :
elle compromet gravement le rôle de conseil et d'assistance que
l'administration doit jouer auprès du pouvoir politique dans la
réalisation de ses objectifs.
Cette mission d'expertise devient en effet problématique
à partir du moment où les chefs d'administration agissent
eux-mêmes en « politiques » plutôt
qu'en techniciens.
Le citoyen-électeur-contribuable est dès lors
confronté à un système politico-administratif sur
lequel il n'a plus guère de prise et que le Gouvernement
VERHOFSTADT a considérablement renforcé en
désignant à la tête de l’État des
« pseudo-managers » hyperpolitisés et en brouillant
l’organigramme des services publics.
Les réformes proposées par le GERFA ne visent donc pas
uniquement à améliorer le fonctionnement de
l'administration au sens strict.
Leur enjeu est beaucoup plus fondamental : l'exercice de la démocratie elle-même.